公民诉讼代理制度是我国三大诉讼法确立的一项重要制度,发挥着不可或缺的作用。由于对公民诉讼代理管理规范不到位，在诉讼中存在大量的公民非法诉讼代理现象，由此带来了大量的社会问题，应当高度重视，积极治理。
一、公民非法诉讼代理的界定
在谈公民非法诉讼代理界定之前，先明确法律对公民诉讼代理的规定。除律师担任诉讼代理人外，三大诉讼法对一般公民担任诉讼代理人作出了明确规定：《中华人民共和国民事诉讼法》规定，当事人的近亲属、工作人员或者当事人所在社区、单位、有关社会团体推荐的公民可以被委托为诉讼代理人；《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，刑事诉讼案件当事人的监护人、亲友、所在单位或者人民团体推荐的人可以被委托为诉讼代理人（不包括犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人）；《中华人民共和国行政诉讼法》规定，公民的近亲属或者所在单位、社会团体推荐的人以及经人民法院许可的其他公民，可以接受委托为诉讼代理人。关于公民诉讼代理，虽然三大诉讼法作出了不尽相同的规定，但是对公民担任诉讼代理人都不同程度的作出限定。除上述具备法定条件的公民以外，一般公民从事诉讼代理，则构成公民非法诉讼代理。
二、公民非法诉讼代理的表现形式
公民非法诉讼代理现象在现实中以各种不同形式大量存在，或披着合法外衣、或遮遮掩掩、或明目张胆。
一是公民在法律服务机构中从事非法诉讼代理。一般公民没有取得法律服务执业证书在律师事务所或者其他法律服务机构中从事法律服务，有的自称法律工作者，有的自称律师。还应注意的一种情况是，持有某法律服务所的法律工作者执业许可证在律师事务所从事法律服务，称自己为某某律师事务所律师，这显然也是非法诉讼代理的一种情形，因为律师事务所是没有法律工作者的，只有执业律师。上述情况都是由于法律服务机构为其提供便利条件的原因。
二是公司律师、企业法律顾问从事非法诉讼代理。公司律师、企业法律顾问是专为所在公司从事法律服务的人员，不得利用其身份和便利条件在社会上从事法律服务。但是有大量的公司律师、企业法律顾问在社会上以公民身份从非法诉讼代理。
三是以推荐证明为掩盖进行非法诉讼代理。利用法律规定“社会团体、当事人所在单位推荐的公民可以被推荐担任代理人”的规定，找有关推荐单位开具推荐函，作为被推荐的公民，披着推荐代理的合法外衣从事非法诉讼代理。
四是假冒与当事人的身份关系进行非法诉讼代理。采取虚报、提供虚假身份证明，冒充与当事人是亲属关系，以当事人的亲属、工作人员身份参加诉讼。
五是直接以个人名义经常性地从事非法诉讼代理。利用有的法律关于“经人民法院许可的公民可以代理诉讼”的宽泛规定，以及司法人员不重视代理人身份审查的情况，借机从事非法诉讼代理。
三、公民非法诉讼代理的危害
公民诉讼代理中，作为诉讼代理人的公民主要是当事人的近亲属、所在单位和团体推荐的人，与委托人之间存在一定的关系，一般会尽心尽力尽到义务，发挥维护当事人权利的作用。但是公民非法诉讼代理中，作为代理人的公民与当事人不具有上述关系，没有管理和约束，缺乏相应的职业道德素质和专业知识，不但难以保证当事人的利益，而且还会带来一系列的问题。其对社会带来的问题，不可小觑。
一是扰乱了法律服务市场秩序。法律只规定律师事务所等专门法律服务机构的律师等专业人员可以依法进行有偿诉讼代理服务。公民非法诉讼代理，多为有偿服务，造成法律服务市场秩序混乱，影响了正常的法律服务业地健康发展。
二是扰乱了正常的司法秩序。公民非法诉讼代理，往往是因缺乏专业知识，代理诉讼过程中不凭法律专业知识，靠关系办案，成为滋生腐败的重要原因，影响司法公正，损害司法机关以及政法干警的形象。缺乏约束，肆无忌惮，采取伪造证据等非法手段实现诉讼目的，妨碍正常的诉讼，扰乱正常的诉讼秩序，损害了公平与正义，成为虚假诉讼、恶意诉讼、不诚信诉讼发生的重要原因。
三是损害当事人的利益。公民非法诉讼代理，由于不具备专业的法律知识，不可能胜任代理事务，当事人的权益难以保障。非法收取当事人的财物，造成当事人无端财物浪费，有的收受财物的数额远远超过委托律师支出的正常费用，造成当事人经济负担，当事人会因此迁怒法院，对社会产生不满。利用代理身份挪用侵占当事人争议财产，谋取不当利益，恶意与对方串通，损害当事人利益，败坏了社会风气。
四是影响社会稳定。由于不具备专业法律服务人员的道德素质，往往会挑讼，无理激化矛盾，致使出现不应有的大量上诉、申诉，甚至上访，浪费了大量的诉讼资源，劳民伤财，影响社会和谐稳定。
四、公民非法诉讼代理的治理对策
公民非法诉讼代理不是顽疾，只要高度重视，提高认识，协调一致，完善法律，加大力度，加强舆论宣传，壮大健康的法律服务市场，就一定会把公民非法诉讼代理现象治理好。
一是完善法律，为治理非法诉讼代理打牢制度基础。第一，修法统一诉讼代理人的范围和条件规定。鉴于三大诉讼法对公民诉讼代理的条件限制不统一，如现行的《中华人民共和国行政诉讼法》仍规定经人民法院许可的公民可以担任诉讼代理人，没有规定基层法律服务工作者可以担任诉讼代理人，与民事诉讼法规定不一致，实践中不便于司法工作人员的审查，并且对这一规定的存在，给非法从事诉讼代理者以可乘之机。三大诉讼法对公民诉讼代理人的限制性规定只是技术性规范，完全可以作出完全相同的规定，便于司法实践操作。建议将三大诉讼法关于诉讼代理人的范围条件统一修改为：“下列人员可以被委托担任诉讼代理人：律师、基层法律服务工作者；当事人的监护人、近亲属、工作人员；当事人所在社区、单位、有关社会团体推荐的公民。正在执行刑罚或者依法被剥夺人身自由的人，不得担任诉讼代理人。”第二，增加对诉讼代理人进行审查的条款。明确规定，司法机关有义务对参加诉讼的人员进行资格审查，对审查的程序、内容作出规定。同时规定没有尽到审查义务导致出现非法诉讼代理的，作为案件的重大程序瑕疵，成为案件申请再审、发回重审的一项法定理由，督促司法人员就像审查当事人身份一样严格审查代理人是否适格。第三，增加对公民非法诉讼代理的制裁条款。明确规定，对于提供虚假证明材料或者不具备诉讼代理条件的人员代理诉讼，一律说明情况，禁止其参加诉讼；对于明知或者故意不具备条件参加诉讼者，以妨碍诉讼依法进行处罚；对于为非法诉讼代理提供条件的法律服务机构，函告相关司法行政机关依法对相关法律服务机构进行依法处理，处理结果附卷；对于推荐单位以及出具虚假证明的单位按照妨碍诉讼依法进行处罚，防止单位为非法从事法律服务的人员提供便利。
二是建立联动协调机制，形成统一治理非法诉讼代理的合力。治理公民非法诉讼代理是一项系统工程，不单纯是哪一个部门的问题，需要各有关单位协调统一治理，方能取得成效。首先由政法委牵头建立法院、检察院、公安机关、司法行政机关的统一协调机制，统一研究、部署和落实治理公民非法诉讼代理。其次研究制定统一的公民诉讼代理审查标准和审查要求，便于司法机关在工作中正确把握正常的公民诉讼代理的尺度，区分非法诉讼代理。再就是建立统一评查机制，进行定期、不定期的检查，督促相关单位严格执行公民诉讼代理的审查把关工作，杜绝非法代理。
三是严格措施，加大对非法诉讼代理的治理力度。一方面整顿律师事务所、法律服务所、法律援助机构，依法清理在这些机构从事公民非法诉讼代理者。对以律师名义进行非法诉讼代理的，依法进行清理、处罚。另一方面对社会非法代理进行清理，坚决取缔法非诉讼代理。另外，司法机关严格落实对公民诉讼代理的审查制度，加大力度，拒绝非法诉讼代者参与诉讼，让非法代理没有空间。
四是加大法制宣传力度，提高公民法制意识。加大宣传力度，一方面大力宣传诉讼代理的法律规定，让群众真正明白诉讼代理制度，知道公民代理不允许有偿服务，经济困难无力委托代理人可以申请法律援助。另一方面从反面进行宣传，让群众知道非法诉讼代理的危害，同时震慑妄图进行非法诉讼代理者。
五是壮大发展法律服务业，满足不同层次群众的法律服务需求。目前，法律服务部门主要有律师事务所、法律服务所、法律援助机构。应当充分发展律师服务业，满足不同层次群众对法律服务的需求，特别是让经济困难无力聘请律师者能够获得法律援助，让所有群众能够有条件、有能力获得所需的法律服务，从而使非法诉讼代理没有市场。
（作者单位：山东省蒙阴县人民法院）
山东省人民政府关于修改《山东省乡镇、街道治安保卫责任制暂行规定》等13件省政府规章的决定
山东省人民政府
山东省人民政府令第228号
《山东省人民政府关于修改〈山东省乡镇、街道治安保卫责任制暂行规定〉等13件省政府规章的决定》已经2010年11月24日省政府第85次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。
省 长 姜大明
二○一○年十一月二十九日
山东省人民政府关于修改《山东省乡镇、街道治安保卫责任制暂行规定》等13件省政府规章的决定
根据国务院办公厅《关于做好规章清理工作有关问题的通知》精神，省政府决定对《山东省乡镇、街道治安保卫责任制暂行规定》等13件省政府规章作如下修改：
一、山东省乡镇、街道治安保卫责任制暂行规定
1.将本规章的名称修改为：“山东省乡镇、街道治安保卫责任制规定”。
2.将第一条修改为：“为了维护基层社会治安，保护人民群众生命财产安全，加强社会治安综合治理，促进平安山东建设，根据有关法律、法规的规定，结合我省实际情况，制定本规定。”
3.将第四条第一项修改为：“(一)组织各单位落实以防盗、防火、防破坏、防交通事故为中心的治安保卫责任制，并定期检查、督促；”
4.将第四条第四项修改为：“(四)做好对轻微违法、犯罪人员的帮教工作；配合有关部门做好对刑满释放、解除劳动教养人员的管理教育和安置工作；依照法律规定协助公安机关对被判处管制、剥夺政治权利以及监外执行、假释、缓刑的犯罪分子进行监督、管理、教育；”
5.将第四条第五项修改为：“(五)按照有关规定协助公安机关管理好流动人口、租赁房屋；”
6.将第六条第二项修改为：“(二)易燃、易爆、剧毒、放射、枪支弹药、管制器具等危险物品管理制度。根据国家有关规定，在生产、储存、运输、销售、使用等各个环节上，应当建立健全安全制度，严格管理，确保安全。严禁非法生产、销售、运输、储存、使用爆炸物品和剧毒、放射等危险物品；严禁非法生产、销售、运输、储存烟花爆竹和举办焰火晚会；严禁非法制造、买卖、使用、佩带、持有、存放各类枪支弹药、管制器具；”
7.将第六条第三项修改为：“(三)消防管理制度。认真贯彻《中华人民共和国消防法》和有关规定，广泛开展防火宣传教育，把电源、火源、危险品仓库、重点物资仓库、山林、场院和人员密集的场所作为防火重点，经常检查，消除隐患；”
8.将第六条第七项修改为：“(七)流动人口、外出包工队管理制度。协助公安机关做好流动人口的登记发证和经常性的管理。外出的各种包工队，应当有人负责安全保卫工作，接受当地公安保卫部门的管理；”
9.删除第十条。
二、山东省人民政府关于加强行政执法和行政执法监督检查的暂行规定
1.将本规章的名称修改为：“山东省行政执法和行政执法监督检查若干规定”。
2.删除第二十一条中的“行署”。
3.将第二十七条修改为：“对忠于职守、秉公执法、成绩优异的行政执法机关和行政执法人员，按照国家和省有关规定给予表彰和奖励。”
4.将第二十九条中的“行政处分”修改为“处分”。
5.删除第三十二条。
6.将第三十三条修改为第三十二条。
三、山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法
1.将本规章的名称修改为：“山东省城镇临时建设、临时用地规划管理办法”。
2.将各条款中的“城市规划”修改为“城乡规划”，“城市临时建设”修改为“城镇临时建设”，“城市规划区”修改为“城市、镇规划区”。
3.将第一条修改为：“为加强对城镇临时建设、临时用地的规划管理，保证城乡规划的顺利实施，根据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。”
4.将第八条修改为第七条：“任何单位和个人在领取临时建设工程规划许可证、临时建设用地规划许可证后3个月内，未进行建设或者使用土地的，其规划许可证和用地批准文件自行失效。”
5.将第十五条修改为第十三条：“未按照批准内容进行临时建设，或者临时建设逾期不拆除的，由城乡规划行政主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价1倍以下的罚款。逾期不拆除的，所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施，或者申请人民法院强制执行。“临时用地逾期不退出的，按《城乡规划法》中对违法用地的有关规定处理。”
6.删除第六条、第十二条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条。
四、山东省开发区规划管理办法
1.将各条款中的“城市规划”修改为“城乡规划”，“城市人民政府”修改为“城市、县人民政府”，“城市总体规划”修改为“城市、镇总体规划”；删除条文中的“或其委托、派出机构”。
2.将第一条修改为：“为加强各类开发区的规划管理，保证城乡规划的实施，根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。”
3.将第四条修改为：“开发区是所在城市、镇的有机组成部分，开发区规划应当纳入城市、镇总体规划，实施统一的规划管理。”
4.将第五条修改为：“省住房城乡建设行政主管部门主管全省开发区规划管理工作。“城市、县人民政府城乡规划行政主管部门主管本行政区域内的开发区规划管理工作。”
5.将第十二条修改为：“开发区内建设工程的选址和布局应当符合开发区规划。需要有关部门审批或者核准的建设项目，在审批或者核准前，应当取得城乡规划行政主管部门核发的选址意见书。”
6.将第十五条第一款修改为：“任何单位和个人不得擅自变更规划条件及附图；确需变更的，应当按照规定程序，报城乡规划行政主管部门审批。”
7.将第十六条修改为：“在开发区进行各类工程建设，建设单位或者个人应当持建设用地规划许可证、土地使用权属证明及其他有关证件，向城乡规划行政主管部门提出申请，经审查批准并核发建设工程规划许可证后，方可办理施工许可手续。”
8.将第十七条修改为：“建设工程竣工后，城乡规划行政主管部门应当对建设工程进行竣工规划核实，对符合城乡规划要求的，核发建设工程竣工规划核实证明文件。“建设单位或者个人应当在竣工验收后6个月内向城乡规划行政主管部门报送有关竣工资料。”
9.将第十九条修改为：“违反法律、法规规定，建设项目未取得城乡规划行政主管部门核发的选址意见书而取得批准或者核准文件的，其批准或者核准文件无效。”
10.将第二十一条修改为：“建设工程未取得城乡规划行政主管部门核发的建设工程竣工规划核实证明文件，即交付使用的，处以30000元以下的罚款。”
11.删除第二十二条。
五、山东省农业机械事故处理办法
1.将各条款中的“农机监理机关”修改为“农机安全监理机构”。
2.将第二条修改为：“本办法所称农机事故，是指农业机械在作业或者转移等过程中造成人身伤亡、财产损失的事件。”
3.将第三条修改为：“凡在《中华人民共和国道路交通安全法》规定的道路以外的区域发生的农机事故，由县级以上人民政府农业机械行政主管部门安全监理机构(以下简称农机安全监理机构)依照本办法的规定进行处理。”
4.将第二十条修改为：“造成农机事故的责任者违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法处理。”
5.将第二十一条修改为：“造成农机事故的责任者尚不够刑事处罚和治安处罚的，对驾驶、操作人员按照《农业机械安全监督管理条例》、《山东省农业机械管理条例》的规定处罚；对其他责任人员由农机安全监理机构处以200元以下罚款或者给予警告。”
6.将第二十七条修改为：“计算人身损害赔偿和财产损失总额，确定各方当事人分担的数额。造成人身损害的，按照《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定的赔偿项目和标准计算。修复费用、折价赔偿费用按照实际价值或者评估机构的评估结论计算。”
7.删除第二十八条、第三十条、第三十一条、第三十三条、第三十四条。
六、山东省行政执法证件管理办法
1.将第四条修改为：“行政执法证件的发放和管理由省人民政府负责，由省人民政府法制工作机构具体承担。”
2.将第八条修改为：“申领行政执法证件应当具备下列条件：“(一)国家公务员或者符合国家公务员资格条件的工作人员；“(二)经过公共法律知识和专业法律知识培训，并考试合格。“行政执法人员公共法律知识培训，由省人民政府法制工作机构统一负责；专业法律知识培训由有关部门负责。“省人民政府法制工作机构可以委托有条件的设区的市人民政府法制工作机构组织公共法律知识培训。”
3.将第九条修改为：“行政执法证件应当妥善保管，不得涂改或者转借他人。行政执法证件遗失的，由遗失当事人在其执法区域内指定报纸上刊登遗失声明，刊登内容应当包括执法人员姓名、执法证号、执法单位和执法区域，以及需作特别的声明等。”
4.将第十条修改为：“行政执法人员调离、退休或者行政执法机关合并、撤销时，由其所在单位负责收回行政执法证件，并按程序报省人民政府法制工作机构注销。”
5.将第十一条修改为：“行政执法证件每2年审验1次，审验工作由省人民政府法制工作机构负责组织，并由县级以上人民政府法制工作机构具体承担。“领取行政执法证件年满4年的，应当重新接受公共法律知识和专业法律知识培训，并考试合格。“县级以上人民政府应当将行政执法人员信息纳入行政执法人员IC卡管理系统，并通过管理系统做好执法人员信息管理工作。”
6.将第十二条中的“行政处分”修改为“处分”。
7.将第十三条修改为：“吊销行政执法证件，由省人民政府法制工作机构决定。”
8.将第十八条中的“《中华人民共和国治安管理处罚条例》”修改为“《中华人民共和国治安管理处罚法》”。
七、山东省城市公共消防设施管理办法
1.将第八条第三款修改为：“任何单位和个人不得埋压、圈占、遮挡、损坏或者擅自拆除公共消火栓。”
2.将第十二条第二款修改为：“任何单位和个人不得堵塞消防通道或者在消防通道上设置障碍，影响消防车通行。不得占用、堵塞、封闭消防车通道。”
3.将第二十一条修改为：“违反本办法，埋压、圈占、遮挡、损坏或者擅自拆除公共消火栓，或者占用、堵塞、封闭消防车通道的，责令改正，处5000元以上50000元以下罚款。“有前款行为，经责令改正拒不改正的，强制拆除或者消除，所需费用由违法行为人承担；违反治安管理的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚。”
八、山东省航道管理规定
1.删除第九条中的“航道养护费”。
2.将第十五条修改为：“违反本规定第九条不缴纳过闸费的，除追缴费款外，可处以应缴过闸费1倍以上2倍以下的罚款。”
九、山东省行政执法错案责任追究办法
1.将第七条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十五条中的“行政处分”修改为“处分”。
2.将第二十一条、第二十五条中的“《国家公务员暂行条例》”修改为“《中华人民共和国公务员法》”。
十、山东省城市控制性详细规划管理办法
1.将本规章的名称修改为：“山东省城镇控制性详细规划管理办法”。
2.将各条款中的“城市控制性详细规划”修改为“城镇控制性详细规划”，“城市规划”修改为“城乡规划”，“城市规划委员会”修改为“城乡规划委员会”，“城市总体规划”修改为“城市、镇总体规划”，“城市人民政府”修改为“城市、县人民政府”。
3.将第四条修改为：“城市、镇人民政府应当根据城市、镇总体规划的要求，组织编制城镇控制性详细规划。“城乡规划工作经费应当纳入政府公共财政预算，保证城镇控制性详细规划的编制和城乡规划管理工作的正常开展。”
4.将第五条修改为：“控制性详细规划应当覆盖城市、镇总体规划确定的规划建设用地。城市、镇的中心地区、旧城改造地区、近期发展地区、储备土地、下一年度建设用地和拟出让的用地以及其他重要控制区域，应当优先编制控制性详细规划。”
5.将第十九条修改为：“控制性详细规划经批准公布后，报城市、镇总体规划的审批机关备案。其中，经国务院批准城市总体规划的城市，报省人民政府备案。”
6.第二十条增加一项：“(四)法律、法规规定的其他情形。”
十一、山东省无规定动物疫病区管理办法
1.将各条款中的“兽医主管部门”修改为“畜牧兽医主管部门”；将第四条第一款、第六条、第七条、第十条、第三十一条、第三十七条中的“动物防疫监督机构”修改为“动物卫生监督机构和动物疫病预防控制机构”。
2.将第十三条中的“动物防疫监督检查站”修改为“动物卫生监督检查站”。
3.将第十九条修改为：“动物诊疗单位应当按照省畜牧兽医主管部门的规定建立诊疗服务、疫情报告、卫生消毒、兽药处方、药物和无害化处理等管理制度，并接受动物卫生监督机构的监督检查。“动物诊疗机构应当使用规范的病历、处方笺。病历档案应当保存3年以上。“诊疗单位和个人在诊疗过程中发现规定动物疫病时，必须在12小时内向当地动物卫生监督机构报告。”
4.将第二十三条修改为：“免疫无疫区和缓冲区内对规定动物疫病实行强制免疫。强制免疫计划由省畜牧兽医主管部门根据国家有关规定制订，报省人民政府批准后实施。“饲养动物的单位和个人应当依法履行动物疫病强制免疫义务，按照畜牧兽医主管部门的要求做好强制免疫工作。“经强制免疫的动物，应当按照国务院和省畜牧兽医主管部门的规定建立免疫档案，加施畜禽标识，实施可追溯管理。”
5.将第二十五条、第二十七条、第二十九条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条中的“动物防疫监督机构”修改为“动物卫生监督机构”。
6.将第二十六条中的“动物防疫监督机构”修改为“动物疫病预防控制机构”。
十二、山东省重大动物疫情应急办法
1.将各条款中的“兽医主管部门”修改为“畜牧兽医主管部门”；将第十五条、第十七条、第二十一条、第二十六条、第三十六条、第三十七条中的“动物防疫监督机构”修改为“动物疫病预防控制机构”。
2.将第十六条第一款修改为：“从事动物饲养、屠宰、加工、运输、贮存、销售以及动物隔离、疫情监测、疫病研究与诊疗、检验检疫等活动的单位与个人，发现动物出现群体发病或者不明原因死亡的，应当立即向所在地县(市、区)畜牧兽医主管部门、动物卫生监督机构或者动物疫病预防控制机构报告，并及时采取隔离措施；接到动物疫情报告的单位，应当按规定程序和时限上报。”
3.将第十九条中的“动物防疫监督机构”修改为“动物卫生监督机构”。
4.将第四十四条中的“兽医主管部门和动物防疫监督机构”修改为“畜牧兽医主管部门、动物卫生监督机构和动物疫病预防控制机构”。
十三、山东省实施《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》办法
将第三条、第七条中的“城市规划区”修改为“市辖区”。
此外，对以上省政府规章的个别文字进行修改，并对部分条文顺序作相应的调整。
本决定自公布之日起施行。
