卫生部、民政部、公安部关于加强精神卫生工作的意见
卫生部 民政部 公安部
卫生部、民政部、公安部关于加强精神卫生工作的意见
卫生部、民政部、公安部
由卫生、民政、公安三部联合召开的全国第二次精神卫生工作会议于1986年10月16日至19日在上海召开，参加会议的有各省、自治区、直辖市卫生、民政、公安部门的代表和有关专家220人。会议总结了1958年全国第一次精神病防治工作会议以来的经验教训，交流了
在新形势下如何搞好精神卫生工作的意见。
28年来，我国的精神卫生事业有了较大的发展。据不完全统计，1985年，全国已有精神病院348所，比1958年增加6倍；病床约6万多张，增加5．1倍；精神科医生约6000名，增加14倍。随着形势的发展和改革的深入，各地加强了对精神病院的管理，康复工作有
了较大的进展。社区防治工作也在逐步开展，有的地区还创造卫生、民政、公安密切协作实行群防群治群管的好经验。在精神卫生教学工作上，全国已有11所医学院校设立了精神医学教研室，培养了一支师资队伍。精神卫生的科研工作也在积极开展，北京、上海、南京三地的精神卫生研
究所已被世界卫生组织指定为精神卫生研究和培训工作中心。国际性的交流和协作关系大大加强。这些成绩的取得，为今后精神卫生工作的进一步发展奠定了基础。
但是，当前我国的精神卫生工作存在的问题还很多，困难很大。突出反映在以下几个方面：
一、对我国发展精神卫生事业的重要性和紧迫性认识不足。很多同志，不正视精神卫生领域中的现实问题，对精神卫生工作与社会主义精神文明建设的内在联系缺乏足够的认识，对开展这项工作不够重视，缺乏应有的关心和支持。
二、精神病发病呈明显的上升趋势。目前全国有精神病人约1000多万人。随着工业化、现代化程度的提高，社会心理因素的不断增加，患病率已由70年代的7‰上升到10．54‰，并有继续上升的趋势。特别是约有近半数的病人处在反复发作中，给社会造成严重危害。
三、精神卫生工作的机构、床位、财力、人力严重不足。
1．目前精神病院的房屋破旧，医疗设备简陋，布局不合理。多数精神病院都建在远离城市几十公里至近百公里的偏僻地区，不利病人就医、家属探望和医院的技术交流，给管理工作增加了很大困难，民政部门所属精神病院的状况尤为如此。
2．经费严重不足。长期以来政府给予精神病院的补贴，只有同级综合性医院的一半，致使精神病院无力更新设备，改善条件。由于经费不落实，致使行之有效的社区防治工作不能得到巩固和发展。尤为突出的是各地公安机关急需收治触犯法律肇祸的精神病人开设的精神病管治院，也
因经费困难而组建不起来，以致这类病人继续严重地危害着社会治安。
3．床位不足。目前全国每千名精神病人只有六张病床，80％的病人得不到治疗，95％以上的病人住不进医院，精神病人看病难、住院难的问题相当突出。有的精神病人在家里成年累月用铁链禁锁，过着非人的生活，有的企业单位抽调生产工人日夜3班看管精神病人，成了社会、
企业单位和家庭的严重后顾之忧。
4．精神卫生队伍严重缺编，人才奇缺，青黄不接。目前全国每1万名精神病人只有六名精神科医生，病床和工作人员的比例也只有1∶0．6，队伍的技术素质较差，特别是精神卫生工作者不受社会重视，被称为“疯子”大夫，工作累、危险大、待遇低，技术职称的评定和晋升得不
到合理解决，致使新的不愿来，老的不安心。
四、由于对精神病人缺乏管理，致使一部分病人流散社会，不断肇祸，造成的危害相当严重。据江苏省调查，该省1985年以来发生精神病人肇祸1800多起，其中凶杀案136起，杀死杀伤189人，纵火案209起，抢夺盗窃案800多起。上海市去年共发生精神病人肇祸5
28起，其中杀人29起，放火3起，很多恶性案件中，精神病人作案占了一定的比例。大庆油田1病人玩火引起火灾，造成1亿元的巨额损失；上海1位病人驾车肇祸，连续撞伤撞死15名行人。其他如精神病人赤身裸体，出丑滋事，毁坏厂矿电源、设备，造成停工停产等事例屡见不鲜
。这些触目惊心的事实足以说明，如不采取积极措施加强精神卫生工作，将会造成更严重的社会问题。
精神卫生工作与社会主义精神文明建设有着密切的内在联系。当前，我国正处在通过全面改革来不断完善社会主义制度，促进经济腾飞的新时期，而社会的变革和进步，又不可避免地将给人们带来大量新的社会心理因素和精神因素的影响，精神卫生的重要性也就日益显示出来。现在许
多发达国家对精神卫生的重视程度已经超过了对躯体疾病的防治，把精神卫生工作渗透到医疗卫生各科和各种保健服务中去。因此，搞好精神卫生工作不仅关系到千百万人的健康，关系到保证四化建设顺利发展的一个重要措施，而且直接关系到社会的安定和人民生命财产的安全。必须把它
列入重要议事日程，切实抓好。为此，特提出以下建议：
一、加强全国精神卫生工作的协调和指导。建议建立由卫生、民政、公安3部牵头和教育、财政、劳动人事、宣传等有关部门参加的联席会议制度，负责协调和指导精神卫生工作。
二、建议将精神卫生工作纳入社会主义精神文明建设的范畴，将精神卫生事业纳入有关部门和地方的事业发展规划，给予应有的重视，并在国家财政允许的情况下予以必要的支持。
三、积极地有计划地采用多种途径培养专业人才，尽可能解决精神卫生工作队伍青黄不接、来源不足的困难。高等医学院校应增设精神卫生课程，对在职医务人员要加强精神病防治的培训，使绝大多数医疗卫生机构都能开展精神病的防治工作。对从事精神卫生工作的医生、护理、心理
、社会等专业人员，要合理地解决职称评定和报酬等实际问题，以稳定这支队伍。同时，还要重视并加强精神卫生的科学研究工作。
四、开展精神卫生立法和司法鉴定以及对精神病人的管治工作。抓紧起草《精神卫生法》，公安机关从速组建精神病管治院，并会同司法、卫生部门组建司法鉴定委员会。
五、适当放宽对精神卫生事业的有关政策，给予精神病人福利工作和工疗站以免税待遇，鼓励和支持多渠道集资兴办精神卫生设施，开展社区防治和管理工作，收容治疗和管理精神病患者。
六、加强精神卫生工作重要性的宣传，普及精神卫生科学知识，呼吁全社会都来关心和重视精神卫生工作，从而使我国人民能有一个良好的工作环境和生活环境，减少精神病产生的社会、家庭和心理因素。并创造条件帮助精神病人尽快康复，走向社会。
1987年4月20日
暴力抗拒执行的情况分析
暴力抗拒法院执行是指在人民法院执行过程中，被执行人、负有协助执行义务的单位、个人以及案外人无视法律尊严，公然以暴力、威胁或其他方法妨碍、阻止执行人员（包括协助执行人员）执行职务的违法法罪活动，简称为暴力抗法。暴力抗拒执行法院生效法律文书的违法犯罪活动，是多年来存在于法院执行工作中的一大顽症，它严重威胁着执行干警的人身安全，影响和制约着执行工作的正常开展，极大地损害了人民法院的权威，破坏了国家的法制形象。
暴力抗拒执行主要表现在冲击执行现场、围攻殴打执行人员、毁坏执行装备等。暴力抗法现象十分普遍，是多年来存在于法院执行工作中的一大顽症，几乎没有哪个执行法院、哪个执行人员能够幸免。研究分析暴力抗法事件的原因，如何预防暴力抗法事件，是摆在各级法院面前的一大难题。
在暴力抗法过程中，执行人员轻则被侮辱、诽谤、诬陷，重则被打死、打伤，执行案件材料、执行公务车辆、其他执行器械、执行人员服装和执行公务证件被毁损、抢夺。暴力抗法事件的频频发生，已引起最高人民法院领导的重视。肖扬院长曾在一个反映暴力抗拒执行的文件上批示：“人民法官保护人民，但谁来保护依法办案、依法执行公务的人民法官?三思、慎思!”
一、暴力抗拒法院执行的成因
构成暴力抗法的社会原因是多方面的，主要是由于：
1.权力腐败造成干群关系、警民关系恶化
我国正处于经济转型阶段，以往正常的社会政治制度和秩序受到了冲击与破坏，这不仅使原来隐蔽的腐败现象显现出来，而且迅速地传播与蔓延。人民群众对层出不穷的各种腐败现象深恶痛绝，在一定程度上影响了干群关系、警民关系。人民群众对党政机关及其工作人员的信任程度大为降低。暴力抗法一般以人多势众为标志，它的组织者、指挥着往往以法院、法官腐败为借口进行煽动，不明真相的群众很容易信以为真，成为暴力抗法的支持者，酿成暴力抗法的严重后果。
2.地方和部门保护主义干扰法院执行
一些政府及其职能部门特别是乡镇政府从保护本地区经济利益出发，对法院的执行工作进行干预，甚至阻挠执行。他们无视中共中央1999年的11号文件，当法院执行他们所在地的企业时，不仅不给予配合、支持，还在背地里怂恿企业抗法，有的甚至公然指挥对抗。笔者所在的法院在执行某乡镇的企业时，因遭遇企业抗拒，拘留了几名妨碍执行的职工，该镇党委书记竟然指挥企业职工将执行人员悉数扣留，并要求交换“人质”。执行人员被扣留期间，企业职工有恃无恐，对执行人员进行肆意侮辱，地方保护主义莫此为甚。
3. 普法力度还不够深入持久，行为人法制意识十分淡薄。由于公民特别是农村群众法律意识淡薄，大多数债务人无视法律，抗拒执行。以往所发生的暴力抗法事件，绝大多数案件均发生在乡村。这些被执行人和一些村民法律意识淡薄，不但不自觉履行法院生效裁判文书确定的义务，还故意抗拒法院的执行活动，对执行人员进行侮辱、谩骂、使用暴力或以暴力相威胁，甚至围攻殴打执行人员。
暴力抗法行为人的法律文化意识极差，不清楚对抗执行的法律后果。河南省新安县八名执行人员在一次扣押船舶的过程中，有两名执行人员被债务人及其召来的村民打落黄河致死，债务人等聚集了近千人还赶到医院,将被打伤正在病床上的其他六名执行人员拔去针头，掀翻到地上继续殴打。
4.对暴力抗法缺乏打击力度
暴力抗法者之所以气焰如此嚣张，与对此类行为打击不力不无关系。根据现行法律规定，人民法院认为暴力抗法者的行为构成犯罪的，应当将案件交由公安机关立案查处，再由检察院提起公诉，最后由法院定罪判刑。但往往由于有关机关未能较好配合，难以及时对暴力抗法者进行刑事处分，而只能由法院作出司法拘留和罚款处理了事。由于法律的权威性、操作性不强，使得一些人敢于藐视法律，甚至敢于公然与法律对抗。有数据显示，在全国法院2001年10月至2003年11月的483名暴力抗法者中，被追究刑事责任的只有41人，仅占10.2％。法制的统一被严重破坏，这种“网开一面”的作法，遗患无穷。
5.部分执行人员执法行为简单、粗暴
由于历史的原因，目前法官队伍的素质还存在良莠不齐的状况。一些法院重审判、轻执行，更是着意把素质较差的放在执行机构从事执行工作，这就导致执行队伍的素质先天不足，很难保证执行行为的公正、文明。一些执行人员国情、民情意识淡薄，对执行环境的优劣缺乏判断能力，对暴力抗法的苗头不能敏锐地察觉，更不能控制局面。有的执行人员甚至滥用职权，野蛮执行。执行行为的不规范、不文明也在一定程度上诱发了暴力抗法。
6、宣传力度不够。对那些暴力抗法者，在追究法律责任的同时，没有积极宣传这些案件，让人民群众了解那些暴力抗法者都没有得到好下场，受到了法律律更加严厉的惩罚，从而使那些想抗法者置若罔闻，这样使得一些暴力抗法事件有禁不止。
除了上述原因以外，司法权威的缺乏，执行立法的缺失，裁判不公，执行体制、机制的落后造成的执行方式粗放化，法院执行机构缺乏快速应变能力等都与暴力抗拒法院执行不无关系。
二、暴力抗拒法院执行的防治
暴力抗拒法院执行性质极其恶劣，危害极其严重。每一起暴力抗法事件如不能妥善处理,都将对执法环境造成灾难性的损害。因此，研究暴力抗拒法院执行的防治办法十分紧迫也十分必要。
1.教育是根本，以教育铸就民族的法律信仰，形成良好的执法环境。
暴力抗法的频频发生，凸显出我国法制化程度还处在一个比较低的水平上。要法治，首先要让人们相信法律。加大法律宣传力度，教育公民遵守法律。执行工作是一项法律性、政策性、思想性很强的工作，执行活动要体现出对公民宣传法律的作用和力度及对当事人起到依靠法律、遵守法律的教育作用。如通过张贴执行公告、公开采取强制执行措施、召开执行大会和新闻媒体曝光等，使执行当事人和广大公民受到生动的法制教育，进而增强法制观念。全社会形成生效法律文书必须执行的法律意识，形成以抗拒、阻碍、干预人民法院执行为耻，以服从、协助、支持人民法院执行为荣的氛围。
2.考核是手段，以考核推动党政机关、基层组织以身作则，配合、支持法院执行，形成对暴力抗法的防治体系。
以法治国，建立社会主义市场经济体系是我国的治国方略。党政机关及其工作人员应当率先垂范，带头执行集中体现人民和执政党意志的国家的法律，没有任何理由以地方和部门保护主义干预、妨碍生效法律文书的执行，更不能纵容、组织暴力抗拒法院执行。须知，“法治不行，自上坏之”，政府及其工作人员在社会生活包括执行法律方面的表率作用，古今一理。制定坚决抵制地方保护主义和部门保护主义，维护法律统一和尊严的有效办法。受地方保护主义和部门保护主义宠爱的、庇护的被执行人是暴力抗拒执行的喜好者，是暴力抗拒执行的积极分子。从根本上铲除地方保护主义和部门保护主义的办法是改革现行司法体制，促成司法独立地位，改革人民法院的人事和机构，改上下级业务指导关系为领导关系，在人事任免上由上级法院决定后提起上级人民代表大会决定任免，将法院的管辖与行政区划的设置脱钩。人民法院的经费预算和决算由中央财政单列。在现阶段克服地方、部门保护主义的办法是执行法官搞好社会联动，寻求全方位支持。既法院首先应主动、全面、及时地向当地党委、人大汇报，向政府和有关部门反映执行情况，取得他们信任、支持，同时加强与新闻媒体的联系，对地方、部门保护，批条游说之行为公开暴光，使他们不敢当、不愿当抗拒执行者的靠山。
为切实解决法院“执行难”，江西省乐平市尤其是乡镇、街道和企事业单位为被执行人的案件难以执行的状况，年初再出硬招，坚持把支持、协助法院执行工作列入各乡镇和市直单位综治目标考评，年度内未完成应支持协助执行任务数的８０％，综治达标“一票否决”；乡镇、街道和企事业单位作为被执行人不积极履行法律义务，取消综治年度评先资格，并对其负责人实行“黄牌警告”。被亮“黄牌”的单位负责人，一律不准提拔任用和晋职晋级。江西省乐平市的这一举措堪称以法治市的杰作，它让我们完全有理由相信，在乐平市，暴力抗法已丧失存在的基础。可以说，凡是执法环境好的地方，其经济建设水平一定较高，投资环境相对优越；凡是执法环境恶劣，暴力抗法盛行的地方，其经济建设水平一定落后，投资环境就很差。江西省乐平市的做法值得借鉴和推广。党政机关、基层组织带头执行法律，支持、配合法院依法执行，必将形成对暴力抗法的合围态势，从而最大限度地防止暴力抗法行为的发生。
3.惩治是关键，以惩治打击暴力抗法者的嚣张气焰，用刑罚手段维护执行秩序。 为执行工作立法，增强法律威慑力，加大强制执行措施的惩戒力度，使当事人不敢越雷池一步，自觉履行义务。
首先，制定《强制执行法》，对有关执行方面的法律、司法解释的各个方面的规定进行完善。规定拒不履行情节严重的，对个人处以罚款5千元以上，5万元以下；单位的处以3万元以上，20万元以下；对法定代表人、其他组织负责人或直接责任人按单位罚款幅度同时处罚，罚款与拘留并处的应同时执行，拘留可以连续使用。
其次，修改刑法，对拒不履行人民法院发生法律效力的法律文书确定的义务者，情节严重构成犯罪的以拒不执行人民法院判决裁定罪处5年以下有期徒刑，并处拒绝履行义务款一倍以上两倍以下罚金；对公司、法人、其他经济组织拒不履行法律文书确定的义务构成犯罪的，人民法院宣告其破产，组成清算组，进行清产核资，并对法定代表人及直接责任人员依法追究刑事责任，处以 10年以下有期徒刑。
第三，对自然人不能履行义务者，通过法定程序宣告其破产，同时规定其不能高消费，只能在当地基本生活保障线上生活，一旦超出此线，视为欺诈，处于3年以上10年以下有期徒刑，并处1倍以下2倍以下罚金。
暴力抗法危害如此严重，绝不能予以姑息迁就。追究暴力抗法行为人的刑事责任不论行为人的阻碍行为是否影响了判决、裁定的执行，不能因为案件能够执结就认为不构成拒不执行判决、裁定罪，从而忽视对行为人刑事责任的追究；以暴力、威胁方法妨害或者抗拒执行应属于拒执罪的“情节严重”的情形，同时又属于典型的妨害公务罪的情形，不以拒不执行判决、裁定罪追究就以妨害公务罪追究；公安、检察机关在追究拒不执行判决、裁定罪时，应当区别于其他犯罪的追究。“发生在法官眼皮底下的犯罪”本可由法院自行对行为人定罪量刑，现行法律改变了法院直接对行为人追究刑事责任，从逻辑上说是矛盾的，法理上也不通顺。因此，在法律不再改变的情况下，公安、检察机关对于本罪的追究只宜作形式审查，非因法院执行程序的重大错误，不得不启动、拖延或终止追诉程序；执行人员对不得不执行且有发生暴力抗法可能的案件在已采取防范措施尚不足以制止的，一定要依靠现代科技，依靠群众和基层组织，注意收集行为人的犯罪证据。要建立暴力抗法事件报告制度。暴力抗法事件发生后，必须向地方党委、人大和上级法院执行机构报告，以期引起各界关注，追究有关人员责任的情况也须报告。
4.改革是出路，以改革促进执行行为的规范化，构建法院执行的权威，使暴力抗法无机可乘。加强法院执行工作的物质装备建设，保证通讯、交通、戒具等基础设施建设。资金来源上争取得到国家财政的支持。各级法院本身已要物质力量在统一调配和指挥下，以十分的运作规模，造出二十分的执行效果。
人民法院的执行工作尚处在一个比较困难的阶段，不仅有外部因素造成的困难，立法上的缺陷，也有内部因素造成的困难。人民法院一方面要谋求外部环境的优化，另一方面也是更重要的，就是要立足改革除弊兴利。通过改革规范执行秩序，规范执行行为，切实改变少数人乱执行的状况。要努力培养执行人员的“双刃”功能，既要会做执法工作，又要会做社会工作。通过对执行工作体制、执行工作运行机制、执行方式方法等坚持不懈的改革，伴随我国法制化水平的不断提高，逐步构建人民法院执行工作的权威，达到“不战而屈人之兵”的境界，使暴力抗法无从发生、无机可乘。
除了以上几点防治措施外，发挥新闻舆论的导向作用，提高审判质量等也十分重要。暴力抗法属于社会顽症，必须引起社会各界的高度重视。根治暴力抗法需要集社会各界之力，走综合治理的道路。
江西省吉水县法院 刘皓
参考书目：
1、《暴力抗拒法院执行现状及分析》赵金城、催照铭著；
2、《对暴力抗拒执行事件的分析及防治》邵国荣著。
